Sentencia A. 1027/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1027/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1027 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-4948

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Lucy Yasmín Ortiz Paz narró que el 21 de diciembre de 2001, mediante “orden verbal” del teniente Héctor Sierra Meza, ingresó a trabajar en la Policía Nacional, específicamente, en la estación de Policía del Distrito 4 de Piendamó – Cauca. Adujo que sus actividades laborales estaban relacionadas con el aseo de las instalaciones, como: barrer; trapear; lavar baños; limpiar patios, vidrios y escritorios; así como hacer diligencias ocasionales “a la tienda o al granero”; y otras órdenes encomendadas por el comandante o demás policías de la estación. Además, sostuvo que cumplía un horario de 4.50 a.m. hasta las 10.00 a.m. de lunes a domingo, el cual cumplió desde el año 2001 hasta el año 2010. Luego, desde 2011 y durante todo ese año hasta el 1 de agosto de 2012, la demandante laboraba de lunes a sábado, sin exclusión de los días festivos. Afirmó que sus actividades las realizó bajo las instrucciones del comandante de Policía de la estación de Piendamó.

 

2. Lucy Yasmín Ortiz Paz señaló que desde el 21 de diciembre de 2001 hasta el 1° de agosto de 2012, período total de su vinculación con la Policía Nacional, su salario era, inicialmente, de $100.000 y culminó en $2.600.000.  Más adelante, refirió que, el 1° de agosto de 2012, el mayor Gustavo Adolfo Moreno Barragán efectuó su desvinculación de la entidad sin justificación alguna. No obstante, alegó que no recibió pago de prestaciones sociales, como tampoco lo correspondiente a indemnizaciones ni “el certificado de salud correspondiente”[1].

 

3. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 1° de septiembre de 2015[2], Lucy Yasmín Ortiz Paz, mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[3] contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. La demandante solicitó la declaratoria de nulidad del “acto administrativo ficto” derivado de la negativa de reconocer una solicitud de pago de acreencias laborales que presentó el 26 de septiembre de 2012, ante el comandante de Policía del departamento del Cauca. Asimismo, solicitó la declaratoria de nulidad “del acto administrativo contenido en el Oficio No. S-2015-011244/COMAN-ASJUR-1.10” del 21 de abril de 2015 expedido por la Jefatura de la Oficina de Asuntos Jurídicos del Departamento de Policía del Cauca que negó lo solicitado. Esta última actuación correspondió a un recurso de reposición que interpuso Lucy Yasmín Ortiz Paz ante la negativa a su petición del 26 de septiembre de 2012. Al respecto, mencionó que en el mencionado acto la entidad negó lo pretendido y confirmó la decisión.

 

4. A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó el pago de salarios insolutos; reajustes salariales; cesantías por tiempo laborado; intereses de cesantías; indemnización por falta de pago oportuno; vacaciones; primas de servicios; prima de Navidad; primas reconocidas al personal civil de la Policía Nacional; auxilio de transporte y alimentación; indemnización por despido injusto; y “otras que determine la ley”. Del mismo modo, solicitó el pago de los aportes a seguridad social en pensiones y de las “indemnizaciones a las que tiene derecho”.

 

5. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[4]. El 4 de marzo de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto que admitió la demanda y, también, declaró su falta de jurisdicción respecto del caso. En consecuencia, remitió el expediente a la Oficina Judicial de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán para su reparto entre los juzgados laborales del circuito de dicha ciudad.

 

6. En ese sentido, señaló que lo pretendido por la demandante es que se le apliquen las normas dirigidas al personal civil que presta sus servicios en la Policía Nacional, en lo que tiene que ver con la liquidación de haberes laborales a título de indemnización. Del mismo modo, sostuvo que las labores realizadas por Lucy Yasmín Ortiz Paz correspondían a servicios de aseo y mantenimiento de la planta física de la institución, así como a la preparación de alimentos. De esta manera, infirió que dichas labores no correspondían a funciones administrativas, es decir, eran ajenas a las realizadas por el personal civil vinculado a través de una relación legal y reglamentaria, de conformidad con el artículo 16 del Decreto 1214 de 1990. Por ende, sostuvo que las tareas desempeñadas por la demandante tienen que ver con las realizadas por los trabajadores oficiales. En ese orden, en consideración del artículo 2.4 del CPTSS y la Sentencia T-685 de 2013, alegó su falta de jurisdicción[5].

 

7. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[6]. El 20 de octubre de 2023, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, en el marco de la audiencia prevista en el artículo 77 del CPTSS, declaró su falta de jurisdicción y, en consecuencia, promovió conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Al respecto, se refirió al Auto 1360 de 2022 de esta corporación para sostener lo siguiente:

 

-         La jurisdicción de lo contencioso administrativo debe asumir el conocimiento del asunto materia de análisis, ya que se trata de una demanda contra la Policía Nacional que hace parte de la rama ejecutiva del poder público y las actividades desarrolladas por la demandante no corresponden a las de un trabajador oficial.

 

-         Al respecto, realizó un recuento normativo sobre el régimen aplicable a los trabajadores oficiales (artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, artículo 3 del Decreto 1848 de 1969, artículo 3 del Decreto Ley 1792 de 2000) y concluyó que las actividades que desarrollan este tipo de servidores son las relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, lo cual no encuadra dentro de las funciones de aseo y demás labores domésticas que desempeñaba la accionante. Sostuvo que en un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia (SL-391 de 2020), se determinó que las actividades de los trabajadores oficiales se relacionan con la construcción y sostenimiento de obras públicas, lo cual excluye las labores de aseo y que, estas últimas, son desarrolladas por el personal del nivel asistencial de los cargos permanentes de la administración pública.

 

-         Por último, señaló que, por regla general, el personal no uniformado de la Policía Nacional está compuesto por empleados públicos.

 

II.  CONSIDERACIONES

 

El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

8. Con base en las reglas expuestas en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)     Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro lado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

 

(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte que se encuentra acreditada la existencia de una causa judicial activa sobre la cual se genera la controversia. Lucy Yasmín Ortiz Paz formuló demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que se declare la nulidad del “acto administrativo ficto” como resultado de la negativa a una solicitud de pago de acreencias laborales que presentó el 26 de septiembre de 2012, ante el comandante de Policía del departamento del Cauca. Asimismo, solicitó la declaratoria de nulidad “del acto administrativo contenido en el Oficio No. S-2015-011244/COMAN-ASJUR-1.10” del 21 de abril de 2015, expedido por la Jefatura de la Oficina de Asuntos Jurídicos del Departamento de Policía del Cauca que negó lo solicitado.

 

(iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para no conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De una parte, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán declaró su falta de jurisdicción, al señalar que las labores desempeñadas por la demandante corresponden a las de los trabajadores oficiales y que, en consecuencia, la controversia corresponde resolverla a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Para fundamentar esta conclusión citó la Sentencia T-685 de 2013, el artículo 2.4 del CPTSS y el artículo 16 del Decreto 1214 de 1990. De otra parte, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, a partir de la lectura de los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, del Decreto Ley 1792 de 2000, así como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, estimó que las labores ejecutadas por la accionante no se relacionan con las propias de los trabajadores oficiales, ya que estas corresponden a las de construcción y mantenimiento de la planta física de obras públicas, lo cual no guarda relación con las actividades de aseo que realizó aquella en las instalaciones de la entidad demandada.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

9. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Sala dirimirá la controversia bajo estudio. Para este propósito: (i) se referirá a la jurisdicción competente para conocer las demandas contra la Fuerza Pública por parte de su personal civil, cuando se pretende el reconocimiento de una relación laboral (reiteración del Auto 1360 de 2022) y (ii) resolverá el caso concreto.

 

10. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas contra la Fuerza Pública por parte de su personal civil, cuando se pretende el reconocimiento de una relación laboral. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá, entre otros, los procesos “relativos a la relación laboral y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”[7]. Del mismo modo, el numeral 4 del artículo 105 ibidem previó, como una de las excepciones a casos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”[8].

 

11. Por otro lado, el Auto 1360 de 2022 de esta corporación señaló que, por regla general, el personal de la Policía Nacional se compone por empleados públicos y, excepcionalmente, por trabajadores oficiales. En ese sentido, refirió que el artículo 3 del Decreto Ley 1792 de 2000, que modificó el Estatuto que regula el Régimen de Administración del Personal Civil del Ministerio de Defensa Nacional, dispuso que los servidores públicos civiles se clasifican en: (i) empleados públicos y, de manera excepcional, (ii) trabajadores oficiales, “quienes desempeñen labores de construcción y mantenimiento de obras y equipos aeronáuticos, marinos, de telecomunicaciones; de confección de uniformes y elementos de intendencia; actividades de conducción de aeronaves, motonaves o embarcaciones fluviales y se vincularán mediante contrato de trabajo”[9]. Del mismo modo, el artículo 103 de la referida norma señaló que la vinculación de los trabajadores oficiales se realizará por medio de contratos escritos de trabajo[10].

12. En cuanto a la definición de lo que se entiende por construcción y mantenimiento de obras, a efectos de determinar si un caso corresponde a las labores desempeñadas por un trabajador oficial, el auto hizo alusión a la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la cual indicó que, “por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”[11]. De acuerdo con el anterior pronunciamiento, el Auto 1360 de 2022, sintetizó el concepto de construcción y sostenimiento de obra de la siguiente forma:

 

“Construcción: Fabricación, instalación, montaje, desmontaje o demolición de estructuras, infraestructuras (de transporte, energéticas, hidráulicas, telecomunicaciones, etc.) y edificaciones.

 

Sostenimiento: El conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento.”.

 

13. Por último, la referida providencia adujo que “en armonía con la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema, (i) las labores de servicios generales no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas y (ii) quienes cumplen la función de preparación de alimentos pueden ser catalogados como trabajadores oficiales si su actividad se dirige a la alimentación de personas que desarrollen labores de construcción y mantenimiento”.

 

III. CASO CONCRETO

 

14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán es la autoridad competente para pronunciarse sobre el presente asunto, por las siguientes razones:

 

15. Se trata de una demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Lucy Yasmín Ortiz Paz, mediante la demanda, pretende la nulidad de dos actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y otros factores. De este modo, lo buscado por la demanda corresponde a pretensiones declarativas, ya que los pagos reclamados derivan de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos y, consecuentemente, con la declaratoria de una relación laboral con la demandada.

 

16. En ese orden y de acuerdo con la Ley 62 de 1993 (artículos 5 y 10)[12], la Policía Nacional es un cuerpo armado, de naturaleza civil, a cargo de la Nación y adscrito al Ministerio de Defensa. De esta manera, se constata la naturaleza pública de la institución. Además, dicha institución se compone, principalmente, de empleados públicos (§ 11).

 

17. No fue posible desvirtuar la regla de vinculación general de la Policía Nacional. La demandante sostuvo que desempeñó funciones de aseo y cocina para el personal uniformado. De esta manera, de acuerdo con la normativa relacionada (§ 11-13), no es posible determinar que las labores de la demandante correspondieran a las de construcción y mantenimiento (trabajadores oficiales) y, por tanto, la regla general de vinculación con esa entidad no fue desvirtuada.

 

18. De esta manera, se cumplen los presupuestos señalados en el Auto 1360 de 2022 para asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a «(i) la naturaleza de la parte pasiva de la controversia, (ii) por regla general, el personal no uniformado de la Policía Nacional está compuesto por empleados públicos y (iii) no es posible establecer, prima facie, que las funciones de “servicios domésticos” (aseo, limpieza y cocina) que aseguró desarrollar la demandante fueran propias de trabajador oficial».

 

19. Regla de decisión (reiteración del Auto 1360 de 2022). “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público y no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales”.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán conocer la demanda promovida por Lucy Yasmín Ortiz Paz, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4948 al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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